Las críticas dirigidas a las ineficiencias burocráticas forman parte del discurso permanente de la opinión pública, los medios de comunicación y la oposición política.
Para la mayoría de los ciudadanos, su relación ordinaria y cotidiana con el estado se lleva a cabo a través de las organizaciones que lo conforman, y por lo general a niveles bastante bajos dentro de la escala jerárquica existente dentro de ellas. Para ellos, la administración pública es ese nivel: el del trato cotidiano y relativamente simple.
No se les ocurre pensar que la administración pública es realmente una organización altamente compleja, extensa y diversificada en cuanto a sus funciones, integrada por personal especializado, dotado con medios materiales, tecnológicos y económicos de titularidad pública, para llevar a la práctica las decisiones que se toman dentro de los diversos ámbitos: legislativo, ejecutivo y judicial.
Es a la vez parte e instrumento del conglomerado político (en el sentido que lo hemos estado utilizando), que la necesita para poner en práctica las políticas adoptadas, en el sentido de que no se queden solamente en la expresión de intenciones, sino que se traduzcan en intervenciones directas sobre la realidad del accionar social.
Como tal, aun en lo que podríamos llamar las formas pre estatales de la conformación política actual, las administraciones públicas existieron de alguna manera. La eclesiástica, que al saber leer, escribir y contar, conformaban los equipos a través de los cuales los señores ejercían su poder y administraban sus dominios; la nobiliaria, que conocía el manejo de las armas como profesionales de la violencia, y como tales dirigían la ofensiva y la defensa de los territorios propios; y finalmente la de los juristas, que interpretaban las normas legales y asesoraban a la autoridad política. De manera gradual, este personal fue ocupando posiciones estables al servicio del poder, en función de su competencia, y serían el origen de los tres poderes clásicos que se consagrarían entre los siglos XVII y XVIII en el occidente.
La forma moderna de la administración es la denominada administración burocrática, descrita por Max Weber, que se basa, en principio, en la racionalidad instrumental; es decir, trata de ajustarse a los fines que persigue y los medios que emplea. Sin embargo, en la actualidad y desde siempre, las administraciones públicas no responden al modelo ideal de burocracia. La diferencia entre el ideal y la realidad práctica, ha derivado en el hecho de que el término tenga hoy un sentido peyorativo.
Con burocracia se suelen calificar los comportamientos administrativos ineficientes, rígidos, poco responsables, rutinarios y escasamente innovadores. Y quizá una de las razones por las cuales existe esta visión negativa estriba en la falta de adecuación entre este modelo y las nuevas funciones asumidas por la administración, debido a la gran expansión y diversificación que ha experimentado con la puesta en marcha del papel del estado, según las variaciones de la ideología política imperante en determinados períodos.
La idea básica que motiva estas consideraciones expresa que el crecimiento interno y externo de las organizaciones que conforman el estado se motivan no solamente como resultado de los planes y programas técnicamente correctos, sino también de los procesos sociales, culturales y políticos que inciden sobre ellas, como producto de las ideologías prevalecientes en determinados períodos históricos de los países. De allí que son múltiples las razones por las cuales se genera una complejidad organizativa en todo el estado, así como al interior de las mismas organizaciones que lo conforman.
Deben actuar en un medio o entorno que por lo general es incierto y cada vez más cambiante, de difícil previsión; deben mantener relaciones sumamente complejas y extensas; y la enorme variedad y complejidad de prioridades –que en algunos casos se complementan y en otros de oponen- producto de las presiones sociales, complica cada vez más su funcionamiento.
El estado puede verse como el resultado de una base de acuerdos para alcanzar ciertos resultados deseables, pero también como una forma razonable de buscar certezas respecto del futuro, de no dejar a los integrantes expuestos a fuerzas no controlables. Es decir, el estado en sí mismo es una forma de tratar la incertidumbre, en el sentido de que se establecen límites temporales y espaciales para su accionar y sus resultados, y es en parte por ello que vence al tiempo, porque no depende de las actitudes de individuos aislados o de los eventos provocados por ellos, como es el caso de las dictaduras, que al final siempre terminan feneciendo, víctimas de sus propia interpretación de la realidad interna y externa. Pero subsiste a su derredor una parte que el estado no controla y es altamente cambiante, y esto lo afecta en diversas medidas, aunque su organización intenta ser continua y previsible.
Es decir, la organización en que se corporiza el estado es compleja por múltiples razones. En primer lugar porque actúa en un medio incierto y cambiante, de difícil previsión; en segundo lugar, y como complemento de ello, debe mantener relaciones con diversos actores internos y externos, y en tercer lugar, porque sus integrantes sostienen diversas prioridades, que en algunos casos se complementan y en otros se contraponen. Debemos tener presente que dichos actores están siempre allí, dentro del estado, pero no todos están allí por los mismos motivos y tienen prioridades diferentes.
Y por ello, los problemas de políticas públicas no sólo radican en obtener información relevante y encontrar los caminos adecuados para alcanzar los objetivos comunes a todos, pues se enfrentan a realidades altamente complejas que incluyen la incertidumbre, debido en parte a la masa de información disponible y su dispersión, como también a los cambios no previsibles en el contexto; a la ambigüedad o dualidad de las posibilidades de las diferente lógicas que coexisten en su interior, y la búsqueda de objetivos múltiples; y al problema de las oposiciones y contradicciones que generan las ideologías que fundamentan el accionar de los diversos componentes sociales, con sus diversos fines e intereses.
Estas realidades no son desviaciones indeseables, enfermedades o insuficiencias del funcionamiento del estado, son parte de la realidad ineludible respecto de los aspectos externos que producen perturbaciones continuas, y de los aspectos internos de su propia constitución, ya que en sí mismo todo el conglomerado que constituye el estado refleja la diversidad externa de la sociedad, y sus múltiples y diversas manifestaciones.
Sin embargo, las políticas no siempre son claras en sus propósitos y mucho menos son guías precisas; no determinan claramente la conformación organizativa del estado ni la hacen previsible, aunque se hable de ellas, siendo como es que no siempre están claras como alternativas disponibles que se relacionan con los propósitos, y cuál de ellos es prioritario en cada situación.
Lo que se tiene claro es que los propósitos que emanan de la ideología imperante en un momento determinado enfrentan una diversidad de intereses y demandas de grupos muy diversos. En la realidad cotidiana el comportamiento del estado se basa en múltiples criterios, tales como: las ideas compartidas que le dan cohesión e identidad al conjunto; las razones dominantes, según establecen los factores de poder; y las pautas culturales y sociales que los grupos construyen a través de sus relaciones.
En consecuencia, la dinámica o el proceso de cambio en la organización del estado (sus elementos estructurales, funcionales y operativos) tienen que ver tanto con los componentes planeados como por otros factores que son emergentes o imprevistos, propios de la dinámica organizacional que guarda relación con las reacciones internas u oposiciones a las decisiones de política, de grupos formales e informales que se siente afectados por ellas, y los sucesos externos que impiden avanzar con los planes originales.
De allí la importancia del análisis de la influencia de las ideologías políticas que mueven a grupos e individuos en su relación o participación en el funcionamiento del estado, pero dicho análisis no pude llevarse a cabo si previamente no tenemos claro cuáles son las funciones actuales de la administración pública. Y para ello debemos considerar que la expansión de la administración pública se expresa, precisamente, en la amplia gama de funciones que ésta desempeña en el seno del sistema político, las cuales se orientan a preparar, aplicar y controlar el resultado de las políticas públicas que norman el relacionamiento de la sociedad.
Podemos señalar que las funciones más importantes se refieren a la aplicación de reglas generales a situaciones singulares de individuos, colectivos o corporaciones, para lo cual ejerce funciones de inspección, asesoramiento, denuncia, sanción y ejecución de la sanción; a la prestación de bienes y servicios, aplicando a casos concretos la redistribución de recursos; la captación y gestión de recursos, recaudando los impuestos previstos en las leyes, percibiendo tasas por determinados servicios, administrando empresas públicas de diferente tipo, bajo los principios de eficiencia, eficacia y responsabilidad, mediante la aplicación de las correspondientes técnicas de gestión y control; la acumulación de información, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo, y con base en ella asesorar a los responsables políticos en la elaboración de las propuestas de intervención social.
Entre otros elementos que hay que tener en cuenta para entender la administración pública es que el estado, para el desarrollo de sus funciones, su aparato burocrático lo ha ido estructurando en torno a cuatro grandes criterios: el territorio, el sector de intervención, los destinatarios de su actuación y sus propias necesidades de apoyo. El primer criterio organizativo atiende al ámbito espacial en el que la administración actúa: municipio, provincia, región, el estado en su totalidad.
El segundo –de tipo sectorial- responde a la especialidad de la intervención que se le confía: economía. Infraestructura, defensa, medio ambiente, orden público, salud, educación, etc. El tercero, organiza la administración según el destinatario de su accionar, constituyendo organismos que se encargan de típicos específicos: la niñez, la mujer, la juventud, los inmigrantes, etc. Y finalmente, el cuarto criterio viene determinado por necesidades de funcionamiento de la propia administración: gestión de personal (servicio civil), gestión del patrimonio, comunicación, informática, etc. Y en este caso sirven las unidades creadas a otros organismos de la administración y no necesariamente a los ciudadanos. Y se encuentra dentro de todo el aparato burocrático estatal una extensa combinación de los cuatro criterios, expresados en organismos cuya orientación y objetivos pueden circunscribirse dentro de uno o más de ellos.
Una administración pública fuerte, en el sentido de racional, eficiente, eficaz y productiva, como producto de una acertada combinación de criterios, puede llegar a ser una garantía de cohesión de la comunidad política, en contraste con las disputas entre partidos, la inestabilidad del nivel político del gobierno, la ineficiencia del legislativo, o simplemente en épocas de crisis, en el sentido de que asegura la continuidad de las funciones esenciales del estado, e incluso puede llegar a promover de forma endógena su modernización y desarrollo.
Pero la expansión del aparato burocrático del estado, fenómeno contemporáneo producto del replanteamiento de su accionar como postulado de determinadas ideologías, plantea también dudas sobre los resultados que produce. Las críticas dirigidas a las ineficiencias burocráticas forman parte del discurso permanente de la opinión pública, los medios de comunicación y la oposición política, y se plantea el cuestionamiento de hasta dónde un gobierno determinado es capaz de mejorar el rendimiento de la administración.
Algunas respuestas son claramente pesimistas, y otras un tanto más racionales o al menos no tan intencionadas en sus objetivos egoístas. Porque se hace evidente que detrás de cada una de ellas se encuentran intencionalidades políticas claramente identificables.
Algunas propuestas de solución han sido tajantes: proponen el reducir el tamaño del estado y su campo de intervención, como si ello fuera la receta indispensable para mejorar su funcionamiento administrativo, porque según este enfoque, la misma expansión desmesurada de la administración es la raíz de sus insuficiencias. Proponen la privatización de funciones y servicios en manos del sector público, pero lo que parece una propuesta técnica es realmente una propuesta política, pues pretende la reducción de la influencia de lo político, con las consecuencias que ello pueda comportar para la cohesión social y económica de la comunidad.
Otras propuestas para superar las insuficiencias administrativas subraya la necesidad de su reforma y de su adaptación a las necesidades del entorno, por lo general bastante diferente al que vio nacer las organizaciones que componen el estado, y se habla de avanzar hacia una administración posburocrática, más adecuada a la sociedad posindustrial, que se ha ido configurando sobre todo en los países en donde el estado ha alcanzado niveles de desarrollo superior, con una serie de propuestas bastante extensas y complejas.
http://www.kaosenlared.net/noticia/104774/para-entender-administracion-publica
Para la mayoría de los ciudadanos, su relación ordinaria y cotidiana con el estado se lleva a cabo a través de las organizaciones que lo conforman, y por lo general a niveles bastante bajos dentro de la escala jerárquica existente dentro de ellas. Para ellos, la administración pública es ese nivel: el del trato cotidiano y relativamente simple.
No se les ocurre pensar que la administración pública es realmente una organización altamente compleja, extensa y diversificada en cuanto a sus funciones, integrada por personal especializado, dotado con medios materiales, tecnológicos y económicos de titularidad pública, para llevar a la práctica las decisiones que se toman dentro de los diversos ámbitos: legislativo, ejecutivo y judicial.
Es a la vez parte e instrumento del conglomerado político (en el sentido que lo hemos estado utilizando), que la necesita para poner en práctica las políticas adoptadas, en el sentido de que no se queden solamente en la expresión de intenciones, sino que se traduzcan en intervenciones directas sobre la realidad del accionar social.
Como tal, aun en lo que podríamos llamar las formas pre estatales de la conformación política actual, las administraciones públicas existieron de alguna manera. La eclesiástica, que al saber leer, escribir y contar, conformaban los equipos a través de los cuales los señores ejercían su poder y administraban sus dominios; la nobiliaria, que conocía el manejo de las armas como profesionales de la violencia, y como tales dirigían la ofensiva y la defensa de los territorios propios; y finalmente la de los juristas, que interpretaban las normas legales y asesoraban a la autoridad política. De manera gradual, este personal fue ocupando posiciones estables al servicio del poder, en función de su competencia, y serían el origen de los tres poderes clásicos que se consagrarían entre los siglos XVII y XVIII en el occidente.
La forma moderna de la administración es la denominada administración burocrática, descrita por Max Weber, que se basa, en principio, en la racionalidad instrumental; es decir, trata de ajustarse a los fines que persigue y los medios que emplea. Sin embargo, en la actualidad y desde siempre, las administraciones públicas no responden al modelo ideal de burocracia. La diferencia entre el ideal y la realidad práctica, ha derivado en el hecho de que el término tenga hoy un sentido peyorativo.
Con burocracia se suelen calificar los comportamientos administrativos ineficientes, rígidos, poco responsables, rutinarios y escasamente innovadores. Y quizá una de las razones por las cuales existe esta visión negativa estriba en la falta de adecuación entre este modelo y las nuevas funciones asumidas por la administración, debido a la gran expansión y diversificación que ha experimentado con la puesta en marcha del papel del estado, según las variaciones de la ideología política imperante en determinados períodos.
La idea básica que motiva estas consideraciones expresa que el crecimiento interno y externo de las organizaciones que conforman el estado se motivan no solamente como resultado de los planes y programas técnicamente correctos, sino también de los procesos sociales, culturales y políticos que inciden sobre ellas, como producto de las ideologías prevalecientes en determinados períodos históricos de los países. De allí que son múltiples las razones por las cuales se genera una complejidad organizativa en todo el estado, así como al interior de las mismas organizaciones que lo conforman.
Deben actuar en un medio o entorno que por lo general es incierto y cada vez más cambiante, de difícil previsión; deben mantener relaciones sumamente complejas y extensas; y la enorme variedad y complejidad de prioridades –que en algunos casos se complementan y en otros de oponen- producto de las presiones sociales, complica cada vez más su funcionamiento.
El estado puede verse como el resultado de una base de acuerdos para alcanzar ciertos resultados deseables, pero también como una forma razonable de buscar certezas respecto del futuro, de no dejar a los integrantes expuestos a fuerzas no controlables. Es decir, el estado en sí mismo es una forma de tratar la incertidumbre, en el sentido de que se establecen límites temporales y espaciales para su accionar y sus resultados, y es en parte por ello que vence al tiempo, porque no depende de las actitudes de individuos aislados o de los eventos provocados por ellos, como es el caso de las dictaduras, que al final siempre terminan feneciendo, víctimas de sus propia interpretación de la realidad interna y externa. Pero subsiste a su derredor una parte que el estado no controla y es altamente cambiante, y esto lo afecta en diversas medidas, aunque su organización intenta ser continua y previsible.
Es decir, la organización en que se corporiza el estado es compleja por múltiples razones. En primer lugar porque actúa en un medio incierto y cambiante, de difícil previsión; en segundo lugar, y como complemento de ello, debe mantener relaciones con diversos actores internos y externos, y en tercer lugar, porque sus integrantes sostienen diversas prioridades, que en algunos casos se complementan y en otros se contraponen. Debemos tener presente que dichos actores están siempre allí, dentro del estado, pero no todos están allí por los mismos motivos y tienen prioridades diferentes.
Y por ello, los problemas de políticas públicas no sólo radican en obtener información relevante y encontrar los caminos adecuados para alcanzar los objetivos comunes a todos, pues se enfrentan a realidades altamente complejas que incluyen la incertidumbre, debido en parte a la masa de información disponible y su dispersión, como también a los cambios no previsibles en el contexto; a la ambigüedad o dualidad de las posibilidades de las diferente lógicas que coexisten en su interior, y la búsqueda de objetivos múltiples; y al problema de las oposiciones y contradicciones que generan las ideologías que fundamentan el accionar de los diversos componentes sociales, con sus diversos fines e intereses.
Estas realidades no son desviaciones indeseables, enfermedades o insuficiencias del funcionamiento del estado, son parte de la realidad ineludible respecto de los aspectos externos que producen perturbaciones continuas, y de los aspectos internos de su propia constitución, ya que en sí mismo todo el conglomerado que constituye el estado refleja la diversidad externa de la sociedad, y sus múltiples y diversas manifestaciones.
Sin embargo, las políticas no siempre son claras en sus propósitos y mucho menos son guías precisas; no determinan claramente la conformación organizativa del estado ni la hacen previsible, aunque se hable de ellas, siendo como es que no siempre están claras como alternativas disponibles que se relacionan con los propósitos, y cuál de ellos es prioritario en cada situación.
Lo que se tiene claro es que los propósitos que emanan de la ideología imperante en un momento determinado enfrentan una diversidad de intereses y demandas de grupos muy diversos. En la realidad cotidiana el comportamiento del estado se basa en múltiples criterios, tales como: las ideas compartidas que le dan cohesión e identidad al conjunto; las razones dominantes, según establecen los factores de poder; y las pautas culturales y sociales que los grupos construyen a través de sus relaciones.
En consecuencia, la dinámica o el proceso de cambio en la organización del estado (sus elementos estructurales, funcionales y operativos) tienen que ver tanto con los componentes planeados como por otros factores que son emergentes o imprevistos, propios de la dinámica organizacional que guarda relación con las reacciones internas u oposiciones a las decisiones de política, de grupos formales e informales que se siente afectados por ellas, y los sucesos externos que impiden avanzar con los planes originales.
De allí la importancia del análisis de la influencia de las ideologías políticas que mueven a grupos e individuos en su relación o participación en el funcionamiento del estado, pero dicho análisis no pude llevarse a cabo si previamente no tenemos claro cuáles son las funciones actuales de la administración pública. Y para ello debemos considerar que la expansión de la administración pública se expresa, precisamente, en la amplia gama de funciones que ésta desempeña en el seno del sistema político, las cuales se orientan a preparar, aplicar y controlar el resultado de las políticas públicas que norman el relacionamiento de la sociedad.
Podemos señalar que las funciones más importantes se refieren a la aplicación de reglas generales a situaciones singulares de individuos, colectivos o corporaciones, para lo cual ejerce funciones de inspección, asesoramiento, denuncia, sanción y ejecución de la sanción; a la prestación de bienes y servicios, aplicando a casos concretos la redistribución de recursos; la captación y gestión de recursos, recaudando los impuestos previstos en las leyes, percibiendo tasas por determinados servicios, administrando empresas públicas de diferente tipo, bajo los principios de eficiencia, eficacia y responsabilidad, mediante la aplicación de las correspondientes técnicas de gestión y control; la acumulación de información, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo, y con base en ella asesorar a los responsables políticos en la elaboración de las propuestas de intervención social.
Entre otros elementos que hay que tener en cuenta para entender la administración pública es que el estado, para el desarrollo de sus funciones, su aparato burocrático lo ha ido estructurando en torno a cuatro grandes criterios: el territorio, el sector de intervención, los destinatarios de su actuación y sus propias necesidades de apoyo. El primer criterio organizativo atiende al ámbito espacial en el que la administración actúa: municipio, provincia, región, el estado en su totalidad.
El segundo –de tipo sectorial- responde a la especialidad de la intervención que se le confía: economía. Infraestructura, defensa, medio ambiente, orden público, salud, educación, etc. El tercero, organiza la administración según el destinatario de su accionar, constituyendo organismos que se encargan de típicos específicos: la niñez, la mujer, la juventud, los inmigrantes, etc. Y finalmente, el cuarto criterio viene determinado por necesidades de funcionamiento de la propia administración: gestión de personal (servicio civil), gestión del patrimonio, comunicación, informática, etc. Y en este caso sirven las unidades creadas a otros organismos de la administración y no necesariamente a los ciudadanos. Y se encuentra dentro de todo el aparato burocrático estatal una extensa combinación de los cuatro criterios, expresados en organismos cuya orientación y objetivos pueden circunscribirse dentro de uno o más de ellos.
Una administración pública fuerte, en el sentido de racional, eficiente, eficaz y productiva, como producto de una acertada combinación de criterios, puede llegar a ser una garantía de cohesión de la comunidad política, en contraste con las disputas entre partidos, la inestabilidad del nivel político del gobierno, la ineficiencia del legislativo, o simplemente en épocas de crisis, en el sentido de que asegura la continuidad de las funciones esenciales del estado, e incluso puede llegar a promover de forma endógena su modernización y desarrollo.
Pero la expansión del aparato burocrático del estado, fenómeno contemporáneo producto del replanteamiento de su accionar como postulado de determinadas ideologías, plantea también dudas sobre los resultados que produce. Las críticas dirigidas a las ineficiencias burocráticas forman parte del discurso permanente de la opinión pública, los medios de comunicación y la oposición política, y se plantea el cuestionamiento de hasta dónde un gobierno determinado es capaz de mejorar el rendimiento de la administración.
Algunas respuestas son claramente pesimistas, y otras un tanto más racionales o al menos no tan intencionadas en sus objetivos egoístas. Porque se hace evidente que detrás de cada una de ellas se encuentran intencionalidades políticas claramente identificables.
Algunas propuestas de solución han sido tajantes: proponen el reducir el tamaño del estado y su campo de intervención, como si ello fuera la receta indispensable para mejorar su funcionamiento administrativo, porque según este enfoque, la misma expansión desmesurada de la administración es la raíz de sus insuficiencias. Proponen la privatización de funciones y servicios en manos del sector público, pero lo que parece una propuesta técnica es realmente una propuesta política, pues pretende la reducción de la influencia de lo político, con las consecuencias que ello pueda comportar para la cohesión social y económica de la comunidad.
Otras propuestas para superar las insuficiencias administrativas subraya la necesidad de su reforma y de su adaptación a las necesidades del entorno, por lo general bastante diferente al que vio nacer las organizaciones que componen el estado, y se habla de avanzar hacia una administración posburocrática, más adecuada a la sociedad posindustrial, que se ha ido configurando sobre todo en los países en donde el estado ha alcanzado niveles de desarrollo superior, con una serie de propuestas bastante extensas y complejas.
http://www.kaosenlared.net/noticia/104774/para-entender-administracion-publica
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